典型案例三行政处罚应事先告知

申 请 人：杨某某

被申请人：桐柏县林业局

复议机关：桐柏县人民政府

一、基本案情

申请人在未办理相关林业手续的情况下，擅自在开垦林地种植农作物占用林地，被申请人依法作出《行政处罚决定书》，责令其停止违法行为，限期恢复原状，并处擅自开垦林地面积共计1120平方米（合1.68亩）每平方米3元的罚款，共计人民币叁仟叁佰陆拾圆整（￥3360元）。申请人不服该处罚，向桐柏县人民政府申请行政复议。

申请人称：1.处罚认定基本事实错误。涉案土地系申请人同胞大哥在40年前开荒而形成的，因其大哥无继承人，该土地由申请人杨某某继续耕种。在这20余年期间，并未有相关部门告知涉案土地系林地，现认定该地系申请人杨某某擅自开垦林地明显系认定事实错误。2.即便本案违法事实存在，被申请人作出的处罚明显畸高，不符合相关法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，依据以上规定，申请人在没有主观过错，已停止违法、恢复原状（已重新栽上树苗）没有造成明显社会危害后果的情况下，该行政处罚不具有合理性。申请人杨某某夫妻二人均为重度残疾人，被认定为低保户。若该处罚决定被实施无疑会将申请人杨某某夫妻生活更加困难。

被申请人称：申请人在未办理相关林业手续的情况下，在某村某组山坡上擅自开垦林地砍伐杨树。经聘请林业技术工程师鉴定，现场占用的林地面积共计1120平方米（合1.68亩），现场所见被砍伐杨树伐桩共计12棵，折合立木材积为4.9055立方米，属擅自开垦林地一般违法行为，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第二十一条之规定，被申请人依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一第二款的规定，对杨某某作出处罚。

复议机关认为：申请人杨某某在未办理相关林业手续的情况下，擅自在某县某镇某村某组山坡开垦林地种植农作物占用林地，其行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第二十一条之规定，应当由林业主管部门对其相应处罚。但根据《行政处罚法》的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。被申请人所提交的《林业行政处罚先行告知书》上没有申请人签字，被申请人提交的其它证据材料也不能证实其通过其它送达方式向申请人送达了《林业行政处罚先行告知书》，不能证明被申请人在作出行政处罚决定前已向申请人履行了先行告知义务，该处罚程序违法。根据《行政复议法》的规定，决定撤销该处罚决定。

二、焦点问题评析

本案的焦点问题是被申请人的处罚程序是否合法。根据《行政处罚法》第四十四条之规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。在本案审理过程中，申请人反映被申请人是直接对其作出处罚，对此被申请人向复议机关解释，当时向申请人发送了《林业行政处罚先行告知书》，但被申请人提交的《林业行政处罚先行告知书》上并无申请人签字，被申请人提交的其它证据材料也不能证实其通过其它送达方式向申请人送达了《林业行政处罚先行告知书》，不能证明被申请人在作出行政处罚决定前已向申请人履行了先行告知义务，其执法程序存在明显问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款第（三）项，复议机关经研究后决定撤销了案涉《行政处罚决定书》。

三、办案体会

行政处罚程序以规范行政主体行政处罚行为和保障公民、法人和其他组织的合法权益为目的。行政处罚的实施，既关系到社会、经济和生活秩序的维护，又必然会对行政相对人的人身、财产及其名誉造成一定的影响。行政处罚程序正是通过对行政机关的行政处罚行为设置必要的时间、空间和步骤的限制，来实现行政处罚行为的程序化操作。同时，行政处罚程序还通过必要的程序使公民、法人和其他组织参与到行政执法的过程中，一方面是对行政机关依规程操作的监督，另一方面也便于行政相对人及时合理地主张权利，增强行政处罚行为的科学性。行政执法机关在进行执法程序过程中，应当及时告知当事人享有的权利，同时采用书面方式固定证据，完善执法案卷信息，提升依法行政、规范执法水平。