典型案例一土地承包经营权证书案

申 请 人：李某

被申请人：桐柏县人民政府

第 三 人：彭某某等3人

复议机关：南阳市人民政府

复议请求：撤销《注销决定》，并对确权颁证实施方案和联席会意见进行合法性审查。

一、基本案情

第三人之父彭某明持有的1998年《土地承包经营权证书》显示该户人口为2人，即彭某明夫妇，夫妇二人分别于2007年、2012年去世。彭某明在2002年左右将0.25亩白田及1.24亩帮产地交由申请人耕种，由申请人负责公粮、农业税、提留款等税费的缴纳，税费改革后，由申请人享受农业粮食直补补贴。申请人耕种期间，将原0.25亩白田逐步扩耕至0.87亩。2017年，桐柏县开展农村土地确权登记颁证工作，申请人所在村组与申请人签订《农村土地（耕地）承包合同》，被申请人于2017年向申请人颁发《农村土地承包经营权证》，承包地块中包含案涉地块。2022年4月，第三人向桐柏县农业农村局信访，以申请人未经彭某明之子同意，将案涉土地进行确权为由，要求撤销确权并返还给第三人。桐柏县农业农村局认为申请人提交的材料不能证明其在1998年第二轮土地承包时具有承包关系，2017年是在未与第三人达成一致的情况下进行的确权，不符合《确权颁证实施方案》要求确保现有农村土地承包关系稳定的原则。被申请人于2022年7月26日作出《注销决定》，根据《确权颁证实施方案》文件规定和联席会意见，决定对申请人持有的证件中载明的案涉两地块予以注销。

申请人不服该《注销决定》申请行政复议，复议机关审查后认为，《注销决定》认定事实不清、证据不足，适用依据错误，依法撤销了《注销决定》。

申请人认为：彭某明因年老体衰无力耕种，2002年经时任小组长同意，将案涉土地交由申请人耕种，由会计彭某成将转移承包情况登记在《馆驿组户承包土地明细工作手册》中。申请人耕种至2022年，案涉土地的相关税费及补贴均在申请人名下办理，二十年间第三人从未提出异议。《注销决定》违背土地承包现状，没有以第二次全国土地调查成果为基础，既没有尊重历史，也没有正视现实，认定事实错误，程序严重违法，适用依据错误，处理显失公正，其作出《注销决定》所依据的文件应当被一并审查是否合法。

被申请人认为：申请人在1998年第二轮农村土地承包经营中承包地不包含案涉地块。2017年确权过程中，申请人未与第三人达成协议，私自将案涉地块确权至自己名下，案涉地块属于争议土地。根据《确权颁证实施方案》之规定，对于存在争议和纠纷的，应当依法依规解决后，再予以确权登记。因此，案涉地块登记应当予以注销。

第三人认为：案涉土地承包经营权属于第三人之父彭某明，申请人在彭某明的土地承包期内，未取得转让协议，也没有合法手续，通过非法手段私自占有第三人父亲承包地的行为属于侵权。申请人通过不正当手段私自获取并修改村委会手账，制造虚假证据。申请人称彭某明年老体衰、无力耕种案涉地块并要求转让给申请人的说法不属实。被申请人注销申请人承包证的行为是合法正确的。

行政复议机关认为：1.《注销决定》主要事实不清、证据不足。《注销决定》依据《确权颁证实施方案》和联席会意见对申请人所持证件中的部分地块予以注销，未说明注销的主要事实和原因。参考桐柏县农业农村局向被申请人作出的报告，及被申请人的行政复议答复，第三人以案涉土地确权程序违法为由，要求桐柏县农业农村局对申请人承包证上该地块予以注销。复议机关认为，根据《农村土地承包法》的有关规定，农村土地承包经营权不属于可继承的财产，第三人不是案涉地块的权利人，不具备主张权利的主体资格。被申请人以第三人与申请人存在争议为由作出《注销决定》，主要事实不清，证据不足。2.《注销决定》适用依据错误。案涉争议发生于2022年前后，确权颁证时案涉地块并未发生争议，被申请人适用2015年《确权颁证实施方案》的规定，以双方存在争议不应确权为由，对申请人所持证件部分地块予以注销，适用依据错误。3.《注销决定》适用依据错误不影响《确权颁证实施方案》本身的合法有效性。联席会意见不属于《行政复议法》第七条规定的可以一并提起审查的具体行政行为依据。

二、焦点问题评析：

（一）第三人在其父去世后，能否对其父亲生前承包土地主张权利？

根据《农村土地承包法》的有关规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。农村土地承包经营权不属于可继承的财产。在本案中，彭某明所持的1998年《土地承包经营权证书》显示该户人口为2人，进行第二轮土地承包时，第三人均已独立分户并分配各自承包地，第三人不是彭某明户承包土地的权利人，不具备对案涉地块主张权利的主体资格。

（二）《确权颁证实施方案》能否作为被申请人作出《注销决定》的依据？

《确权颁证实施方案》系2015年为开展农村土地承包经营权确权颁证工作规范进行而制定的具体实施步骤和方案。在申请人、第三人的地籍档案中，均有地块指界签字及毗邻地块/地物指界签字。《确权颁证实施方案》虽然规定了“乡镇（园区）、村、组对于权属存在争议的地块，先依法解决，再予以确权登记”，但确权登记发证工作的根本目的是稳定和完善农村土地承包关系、保持现有土地承包关系长期稳定。申请人在案涉土地上已耕种了二十年，且确权颁证时案涉地块并未发生争议，申请人所在村组亦与申请人签订了承包合同。案涉争议发生在2022年前后，被申请人适用2015年《确权颁证实施方案》的规定，以双方存在争议不应确权为由，对申请人所持证件部分地块予以注销，属于对上述条款适用时间范围的扩大，不利于现有承包关系的稳定，也不符合案涉地块的承包历史和现状，属于适用依据错误。