胡建淼：发挥行政复议化解行政争议主渠道作用——解读修订后的《中华人民共和国行政复议法》

作者：胡建淼（中共中央党校（国家行政学院）一级教授）

来源：中国审判

行政复议制度，系指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其人身权、财产权和受教育权等合法权益，向行政复议机关提出复议申请，行政复议机关对行政行为的合法性和合理性进行审查并作出处理的法律制度。这对于公民、法人或者其他组织而言，是一种权利救济制度；对于行政机关而言，是行政机关的自我监督、自我纠错制度；对于行政争议本身而言，是化解行政争议的主渠道。

行政复议制度由行政复议法律法规创设并加以规制。1990年，国务院制定的《行政复议条例》创设了我国第一个行政复议制度。1994年，国务院对这部行政法规作出修订。1999年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了我国第一部《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）。这一法律后经2009年和2017年两次修正。

2023年9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》，新《行政复议法》于2024年1月1日起施行。此次修改与前两次不同，是“修订”而不是“修正”，而且修订幅度较大，法律条文从原来的41条增加至90条，扩容一倍以上。其修改从内容到形式，几乎覆盖了《行政复议法》所有条文。

2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，要求“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用……全面深化行政复议体制改革……形成公正权威、统一高效的行政复议体制”。笔者认为，此次《行政复议法》之所以作出如此大的修改，主要目的之一就是要将行政复议打造成化解行政争议的主渠道。新《行政复议法》修订的内容和亮点诸多，在发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用方面，主要凸显八个方面特点。

一、推进行政复议机关和复议人员的专业化、职业化

行政复议机关及复议人员是实施行政复议的主体，行政复议主体是否公正权威、统一高效，以及其专业化、职业化程度的高低，是能否将行政复议打造成化解行政争议主渠道的前提和关键。

新《行政复议法》取消了地方人民政府工作部门的行政复议职责，改由县级以上地方人民政府统一行使复议职能，同时保留垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的特殊情形，相应调整国务院部门的管辖权限，并对有关派出机构作出灵活规定。新《行政复议法》规定国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例，以提高全国各地的行政复议水平。特别是对行政复议人员的专业化和职业化提出明确要求，规定行政复议机构中初次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加统一职前培训。同时，新《行政复议法》还要求，行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，提高行政复议人员专业素质，根据工作需要保障办案场所、装备等设施。这一系列规定和改革，直接强化了行政复议吸纳和化解行政争议的能力。

二、扩大行政复议受理范围

关于行政复议的受理范围，首先，包括公民、法人或者其他组织不服行政机关行政行为而申请行政复议的范围；其次，包括行政复议机关受理当事人复议申请，并对行政行为合法性和适当性进行审查和处理的范围；最后，包括行政机关化解行政争议的范围。因此，行政复议受理范围的大小和宽窄直接决定了行政复议作为解决行政争议主渠道的大小和宽窄。通过与原《行政复议法》的比较，新《行政复议法》第十一条将行政复议受案范围从11项扩展至15项，内容上增加和明确了以下可复议事项：

一是行政强制执行决定。原法只规定对行政强制措施决定不服的，可申请复议，未规定对行政强制执行决定不服的，可申请复议。而《中华人民共和国行政强制法》所规定的“行政强制行为”既包括行政强制措施，也包括行政强制执行，并规定行政机关在实施行政强制执行前，必须作出行政强制执行决定。行政强制执行决定同样属于可诉可复议的行政决定。

二是行政征收、征用和补偿决定。原《行政复议法》没有规定对行政征收征用和补偿决定的复议，但这方面的行政争议在现实中比重较高，此次修订作了增补。

三是行政赔偿决定。行政赔偿决定是指行政赔偿义务机关作出的给予赔偿或不予赔偿的决定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯当事人的人身权和财产权并造成损害的，必须依法赔偿。该法第九条规定，行政赔偿必须由当事人先向赔偿义务机关提出申请，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。如果当事人向赔偿义务机关提出申请后，赔偿义务机关拒绝赔偿或当事人对行政赔偿义务机关作出的赔偿决定不服的，当事人便可提起行政诉讼。但对此是否可以申请行政复议，这一点原《行政复议法》规定不明。新《行政复议法》对此进行了明确，当事人对行政机关作出的赔偿决定或不予赔偿决定不服的，不仅可以提起行政诉讼，也可以直接申请行政复议，对复议决定不服后再行诉讼。

四是工伤认定行为。工伤认定是劳动行政部门依据法律授权，对职工因事故伤害（或患职业病）是否属于工伤或视同工伤给予定性的行政确认行为。工伤认定的法律依据是《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》。工伤认定申请由职工所在单位提出；用人单位未按规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织也可依法向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。被认定工伤或者视作工伤的，依照《工伤保险条例》有关规定享受工伤保险待遇。劳动行政部门对工伤进行认定，属于可诉的行政确认行为。但原《行政复议法》未对此作出规定，此次修订补充了这一规定。

五是滥用行政权力排除或者限制竞争。新《行政复议法》首次规定，公民、法人或者其他组织“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争”的，可依法申请行政复议。这是对当事人在市场中公平竞争权的保护，是对行政机关滥用行政权力干预公平竞争权的阻却。公平竞争权，是指经营者在市场经营过程中，依据竞争法所享有的要求其他经营者及相关主体进行公平竞争，以保障和实现经营者合法竞争利益的权利。而且，此次修订实现了新《行政复议法》与《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》的无缝衔接。

六是行政协议行为。行政协议系指行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织经双方协商一致所达成的，能够形成、变更或消灭相对人行政法权利义务关系的合意。其中，包括政府特许经营协议，土地、房屋等征收补偿协议，土地、房屋等征用补偿协议，矿业权等国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，政府与社会资本合作协议等。新《行政复议法》新增规定，公民、法人或者其他组织“认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议”的，可依法申请行政复议。这有力地保护了行政相对人在行政协议中所享有的合法权益。

七是政府信息公开行为。2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条首次确立“以公开为常态、不公开为例外”原则，这在中国政府信息公开的立法史上具有重要意义。新《行政复议法》首次规定公民、法人或者其他组织“认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益”，可依法申请行政复议。这里的复议受理范围，既包括行政机关应当公开而不公开政府信息的行为，也包括不应当公开而擅自公开政府信息从而侵犯第三人合法权益的行为。

三、扩大行政复议前置范围

复议前置是启动行政诉讼的一种特殊前提和条件，是指依照法律法规规定，公民、法人或者其他组织对某些行政行为不服，只能先经过行政复议才能提起行政诉讼，不得直接提起行政诉讼的法律制度。新《行政复议法》第二十三条第一款虽然将复议前置的依据从原来的“法律、法规”缩小为“法律、行政法规”，但由于直接规定四类行政争议应当先申请行政复议，事实上扩大了行政复议前置的范围，也扩大了以行政复议解决行政争议的机会和比例。

四、方便当事人申请和参加行政复议

新《行政复议法》为体现和贯彻便民原则，在方便公民、法人或者其他组织申请和参加行政复议方面作出了许多新规定。

一是丰富了复议申请方式，便利当事人申请复议。新《行政复议法》第二十二条规定，申请人申请行政复议，可以书面申请；书面申请有困难的，也可以口头申请。书面申请的，可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书，也可以当面提交行政复议申请书。行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。第三十二条规定，对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。

二是确立了行政复议的代理制度，规定申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。

三是规定符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。

四是确立了材料补正制度，规定行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，行政复议机关无法判断是否符合受理条件的，应当在五日内书面通知申请人补正。

五、增设简易程序，实现行政复议案件繁简分流

以前行政复议只有一种程序，即普通程序。新《行政复议法》在普通程序之外设置了简易程序，促进行政复议案件繁简分流，从而提高了行政复议的效率。

新《行政复议法》第五十三条规定，行政复议机关审理下列行政复议案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（一）被申请行政复议的行政行为是当场作出；（二）被申请行政复议的行政行为是警告或者通报批评；（三）案件涉及款额三千元以下；（四）属于政府信息公开案件。

除前款规定以外的行政复议案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。不适用简易程序的案件就适用普通程序。简易程序与普通程序的最大区别，就是审理方式（书面与开庭）以及作出复议决定的期限（30日与60日）的不同。

六、强化、细化行政复议决定体系

行政复议案件经复议审理之后，行政复议机关应当依法作出不同的复议决定。复议决定是行政复议程序的结果，代表了行政复议机关对被复议行政行为的评判，以及对申请人所主张权利的肯定与否定。原《行政复议法》对于复议决定的设置只限于维持行政行为、撤销行政行为、变更行政行为、履行法定职责、重作行政行为、确认行政行为违法等复议决定。新《行政复议法》在此基础上又增加了驳回申请人的复议请求、确认行政行为无效、给予行政赔偿、给予行政补偿等复议决定。

对于行政协议案件，被申请人不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，行政复议机关决定被申请人承担依法订立、继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

上述规定丰富和细化了行政复议决定的种类和标准，提升了行政复议解决行政争议的能力。此外，新《行政复议法》还规定县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见。这一规定提高了行政复议决定的质量。

七、增设调解、和解方式

原《行政复议法》遵循“复议不适用调解”原则，理由是公权力具有不可处分性。新《行政复议法》确立了“复议适用调解”的原则。根据新《行政复议法》第五条与第七十三条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。复议调解书与复议决定书具有同样的法律效力。

另外，新《行政复议法》还规定，当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，和解内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律法规的强制性规定。当事人达成和解后，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。行政复议机构准予撤回行政复议申请、行政复议机关决定终止行政复议的，申请人不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意愿的除外。复议调解、和解方式的确立，丰富了行政复议结果的处理方式，提升了行政复议化解行政争议的能力。

八、强化对行政复议的履行和执行

虽然原《行政复议法》对于作为被申请人的行政机关履行复议结果和作为申请人的公民、法人或者其他组织执行复议结果都有规定，但新《行政复议法》对于履行和执行的主体、范围、手段，特别是拒不履行的后果作出了拓展性规定，从而强化了复议结果的执行力。

新《行政复议法》第七十七条规定，被申请人应当履行行政复议决定书、调解书、意见书。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。第八十三条还规定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的处分。

对于申请人和第三人，如果拒不履行生效的行政复议决定书和调解书的，应当视不同情况，由作出行政行为的行政机关或者行政复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。