行政规范性文件合法性审查指南

2. 制定内容是否超越法定职权;

法无授权不可为是行政机关依法行政的基本原则，若文件所涉及的管理领域不属于制定机关的法定职责范围，或者文件的制定内容缺乏法律、法规、规章的授权，必然导致文件不具备合法性。

3. 是否存在与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情形;

参考《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》（法[2004]96号）规定，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件；其他相抵触的情形。

4. 是否存在无上位法依据减损自然人、法人和非法人组织合法权益或者增加其义务，侵犯公民基本权利；

根据《立法法》第八十条、第八十一条，无法律、行政法规、地方性法规依据，规范性文件不得设定公民、法人和其他组织权利或者增设其义务的规范。行政规范性文件如果存在涉及减损公民、法人和非法人组织权利或者增加其义务的条款，应当着重审查该条款是否有上位法依据，若无上位法依据，不得增设义务或减损权利，应当对相关内容进行调整。

5. 是否存在违法设立行政许可、行政处罚、行政强制等事项；

行政许可、行政处罚、行政强制等事项直接关乎行政相对人合法权益，受《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》规范，该等事项的设定受到严格限制。行政规范性文件不仅不得擅自设定，也不得擅自增设和简化程序。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》专门指出，规范性文件一律不得设定行政许可，不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，不得以非行政许可审批为名变相设定行政许可。

6. 是否存在违反公平竞争要求；

国务院印发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》要求地方要着力打破地区封锁和行业垄断，清除市场壁垒，促进商品和要素在全国范围内自由流动。《福建省行政规范性文件备案审查办法》第十条也明确指出“不得超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项，不得违法设置排除或者限制公平竞争、干预或者影响市场主体正常生产经营活动的措施，不得违法设置市场准入和退出条件。”因此再对规范性文件进行内容审查时，要着重审查规范性文件是否有排除、限制竞争效果的，如果存在违反公平竞争审查要求的情形，应当及时调整。

另外，根据《中华人民共和国立法法》、《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》、《福州市行政机关规范性文件管理办法》等规定，规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。如果作为人大常务委员会的法律顾问，还需对规范性文件的备案程序进行合法性审查。