行政规范性文件合法性审查指南
发布时间:2023-03-29
随着生态文明体制改革的不断推进,生态环境保护领域法律法规修订较多,及时清理了“过时”的法规文件,同时各地也陆续制定了新的环境保护领域规范性文件,本文就如何审查行政规范性文件进行要点梳理。
一、行政规范性文件的界定及审查范围
1、 行政规范性文件的定义
行政规范性文件现行法律、法规并未作出明确规定,一般认为行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章、地方政府规章以外,由行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。
2、行政规范性文件的特性
(1)外部性
行政机关内部文件被排除在规范性文件之外。《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发[2018]115号)明确指出,“行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件,不纳入合法性审核范围”。规范性文件是涉及公民、法人和其他组织权利义务的公文,具有外部性,行政机关的内部文件不影响公民、法人和其他组织权利义务,不纳入规范性文件合法性审查范围。
(2)普遍约束力
行政规范性文件是具有普遍约束力的行政文件。普遍约束力是指对不特定的多数行政相对人的非特定事件具有约束力,是一种抽象行政措施,区别于具体行政行为。
(3)反复适用性
行政规范性文件的反复适用性是指在规范性文件的有效期内,当行政相对人的某一行为、事项属于规范性文件规制的范围,则对同一行为、事项都适用该规范性文件的规定,而非只能适用一次。
作为日常法律顾问,一般来说,需要对行政规范性文件的主体、内容、制定程序等方面进行审查。
二、行政规范性文件的主体审查
1、制定主体的范围
根据《福建省行政规范性文件备案审查办法》第三条,规范性文件的制定主体为各级人民政府、县级以上政府部门、实行省以下垂直管理的部门、县级以上人民政府设立的派出机关、法律法规授权的政府派出机构和具备管理公共事务职能的组织。
2、制定主体的职权
即使行政机关是规范性文件的制定主体,在对规范性文件主体审查时还需要核实,行政机关对规范性文件中的具体内容是否有制定职权。确定制定主体的职权,可以从法律、法规、规章是否有明确的授权进行确定,也可以从相关政府及职能部门的官方网站上确定行政机关的职权范围。例如:福州市生态环境局的职权范围可以通过福州市人民政府办公厅印发的《福州市环境保护局主要职责、内设机构和人员编制规定》进行确定。
三、行政规范性文件的程序审核
1、行政规范性文件制发法定程序
行政规范性文件必须严格按照法定的程序制发,根据《福建省行政规范性文件备案审查办法》第十二条,行政机关制定规范性文件应当执行征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等法定程序。
2、向社会公开征求意见的行政规范性文件
起草阶段,除依法需要保密的外,对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件,要向社会公开征求意见。对涉及群众重大利益调整的,起草部门还需要采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见,特别是利益相关方的意见。
四、行政规范性文件的内容审查
1. 是否违反宪法、法律、法规、规章以及国家政策规定;
2. 制定内容是否超越法定职权;
法无授权不可为是行政机关依法行政的基本原则,若文件所涉及的管理领域不属于制定机关的法定职责范围,或者文件的制定内容缺乏法律、法规、规章的授权,必然导致文件不具备合法性。
3. 是否存在与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情形;
参考《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》(法[2004]96号)规定,下位法不符合上位法的常见情形有:下位法缩小上位法规定的权利主体范围,或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围;下位法限制或者剥夺上位法规定的权利,或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围;下位法扩大行政主体或其职权范围;下位法延长上位法规定的履行法定职责期限;下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件;下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件;下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围;下位法改变上位法已规定的违法行为的性质;下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式,以及增设或者限缩其适用条件;法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可,或者增设违反上位法的行政许可条件;其他相抵触的情形。
4. 是否存在无上位法依据减损自然人、法人和非法人组织合法权益或者增加其义务,侵犯公民基本权利;
根据《立法法》第八十条、第八十一条,无法律、行政法规、地方性法规依据,规范性文件不得设定公民、法人和其他组织权利或者增设其义务的规范。行政规范性文件如果存在涉及减损公民、法人和非法人组织权利或者增加其义务的条款,应当着重审查该条款是否有上位法依据,若无上位法依据,不得增设义务或减损权利,应当对相关内容进行调整。
5. 是否存在违法设立行政许可、行政处罚、行政强制等事项;
行政许可、行政处罚、行政强制等事项直接关乎行政相对人合法权益,受《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》规范,该等事项的设定受到严格限制。行政规范性文件不仅不得擅自设定,也不得擅自增设和简化程序。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》专门指出,规范性文件一律不得设定行政许可,不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可,不得以非行政许可审批为名变相设定行政许可。
6. 是否存在违反公平竞争要求;
国务院印发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》要求地方要着力打破地区封锁和行业垄断,清除市场壁垒,促进商品和要素在全国范围内自由流动。《福建省行政规范性文件备案审查办法》第十条也明确指出“不得超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项,不得违法设置排除或者限制公平竞争、干预或者影响市场主体正常生产经营活动的措施,不得违法设置市场准入和退出条件。”因此再对规范性文件进行内容审查时,要着重审查规范性文件是否有排除、限制竞争效果的,如果存在违反公平竞争审查要求的情形,应当及时调整。
另外,根据《中华人民共和国立法法》、《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》、《福州市行政机关规范性文件管理办法》等规定,规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。如果作为人大常务委员会的法律顾问,还需对规范性文件的备案程序进行合法性审查。
涉及的法律法规及其他文件
1.《中华人民共和国立法法》
第八十条第二款 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
第八十二条第六款 没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
2.《中华人民共和国行政许可法》
第十四条 本法第十二条所列事项,法律可以设定行政许可。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。
必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规。
第十五条 本法第十二条所列事项,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
第十七条 除本法第十四条、第十五条规定的外,其他规范性文件一律不得设定行政许可。
3.《中华人民共和国行政处罚法》
第十六条 除法律、法规、规章外,其他规范性文件不得设定行政处罚。
4.《中华人民共和国行政强制法》
第十条 行政强制措施由法律设定。
尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。
法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
5.《福建省行政规范性文件备案审查办法》(福建省人民政府令第219号)
6.《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》(国发〔2013〕39号)
7.《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号)
8.《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)(来源 荟源环法)